依据宪法和有关法律的精神，多年来，许多地方人大及其常委会为落实监督职权，在实践中探索、总结了评议“一府两院”工作的监督形式。但由于国家法律对人大工作评议没有做出明确规定，对这种监督方式的运用，存在着各种不同的声音。特别是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布实施后，赞成和反对的争论更多。在新的形势下，人大工作评议可不可以开展？怎样开展？应注意哪些问题？等等这些问题，需要不断加以认识和思考。本文试就上述问题，发表一些粗浅的看法。

一、对“人大工作评议可不可以开展”的认识与思考

目前，国家层面没有一部法律对人大工作评议作过明确的规定，这是引起“人大工作评议可不可以开展”争论的主要原因。笔者认为，在新形势下，开展人大工作评议是可行的，许多地方开展这项工作取得的效果也证明了这一点。对此，需要从二个方面加以认识。

一是从法理上看，尽管目前国家层面的法律没有对人大工作评议作明文规定，但人大工作评议仍然具有一定的法律依据，符合宪法原则和法律精神。首先，开展人大工作评议是履行代表人民对“一府两院”实施监督职能的有效方式。宪法和地方组织法规定，我国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会。“一府两院”由人大产生，对它负责，受它监督。监督法将听取和审议“一府两院”专项工作报告列为人大常委会行使监督职权的七种基本形式之一。但各地人大在实践中感到，仅仅听取和审议专项报告，监督的力度显得不够。于是，通过组织代表人民行使权力的使者--人大代表开展活动，了解“一府两院”的工作，对它们的工作提出建议、批评和意见，并给予适当评价，这就有了事前调查了解情况和引入代表测评等环节，也就逐步形成了探索、总结的工作评议的说法。恰恰是这些环节的增加，强化了听取和审议专项报告这一监督方式的效果。从这一点来讲，作为一种称法，工作评议实际与听取和审议专项报告是一回事。由于相关法律并未对听取和审议专项报告的具体做法做出程序性安排，在工作过程中，增加必要的环节并不为过。因而，开展人大工作评议与听取和审议专项报告一样，都是在履行监督职能。其次，开展人大工作评议的做法得到了党中央和全国人大的认可。多年来，地方各级人大开展的工作评议，虽然没有得到法律的正面肯定和认可，但也从来没有受到立法机关的否定，更没有被叫停。相反，党中央和全国人大的有关报告还给予了支持和认可。比如，党的十五大报告提出：一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任和评议考核制。九届全国人大一次会议的人大常委会工作报告指出：“近些年来，地方人大在实践中创造了组织代表评议政府、法院、检察院的工作，较为有效地推动了行政、审判、检察机关改进工作，促进了法律的实施，加强了勤政、廉政建设，取得了良好的效果。”从党中央首次将评议写进政治报告，并将评议与考核同时作为制度安排，到全国人大的肯定，地方人大可以理直气壮地坚持开展人大工作评议。再次，开展人大工作评议不违背党中央依法治国的精神。也许有同志会认为，依法治国的要求是法定职责必须为、法无授权不可为。但党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在“深入推进依法行政，加快建设法治政府”论述中是这样指出的：“依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”由此，我们可以清楚地知道，这一要求是对行政机关的设定，是对行政机关提出的要求，并不包含国家权力机关。所以，开展人大工作评议，可以进一步坚持和深化。

二是从地域上看，在江苏范围内，组织人大代表评议“一府两院”的工作，已从法规和政策上扫除了障碍。1995年10月19日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《江苏省乡镇人民代表大会工作暂行条例》，在第二十四条对乡镇人大开展这项工作做出了明确规定：“组织代表评议本级人民政府及其有关部门和单位的工作；也可以组织本乡、镇的各级代表评议驻当地县属有关部门的工作”。对于县级人大常委会和乡镇人大而言，2015年8月31日印发的《中共江苏省委关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》（苏发〔2015〕26号），总结了我省的基层人大工作实践，作出了明确规定，为地方人大特别是县乡人大开展工作评议提供了依据。《实施意见》在“完善监督工作方式方法”中明确指出：“县级人大常委会要健全执法检查、听取审议工作报告、预算审查、专题询问、工作评议、规范性文件备案审查等方面的工作机制，加大督促落实和跟踪问效力度，增强监督的针对性和实效性，切实推动有关方面改进工作、解决问题；……乡镇人大通过听取审议工作报告、开展工作评议、组织代表视察调研、进行执法检查等方式，对政府工作进行监督。”江苏省的这些法规和政策，不仅要求县、乡人大开展人大工作评议，而且要求健全机制，增强这项工作的针对性和实效性。

二、对“怎样开展人大工作评议”的认识与思考

事实上，对人大工作评议赞成与反对的争论，除了国家层面的法律没有明文规定外，各地人大在开展工作评议中存在的问题或不足，也是这项工作饱受诟病的重要原因。从工作实践和各地的反思看，取得的成效基本相同，存在的问题也是大同小异。要在新的形势下，进一步坚持和深化人大工作评议，需要地方人大特别是县、乡人大正视成效，总结成功经验；直面不足，注意不断改进和完善。

㈠开展人大工作评议取得的成效。

纵观工作实践和各地的做法，综合来看，开展人大工作评议的成效主要有“四个推进”。一是促进了相关法律的贯彻实施，推进了经济社会发展和依法治理。各地人大在开展工作评议时，都把学习、宣传有关法律法规贯穿始终，做到以学法为基础，以法律法规和方针、政策衡量职责履行和工作推动情况，抓住执法和履职的差距督促整改，有效促进了经济、社会和依法治理工作的开展。二是改进了工作作风，推进了“一府两院”的职能工作。通过工作评议，促进了政府机关、执法机关和有关单位进一步改进了思想作风，密切了与人民群众的联系，增强了被评议单位人员的法制和公仆意识，树立了勤政廉政的观念。同时，被评议单位把接受评议作为改进工作、整顿作风、建设队伍的机遇，更好地履行本部门、本单位的工作职责，进一步提高了工作水平。三是发挥了代表在闭会期间的作用，推进了代表履职。通过评议工作的开展，再次提醒代表认识自己的本源，增强了代表的责任感和使命感，提高了履行代表职责的自觉性，保障了人民当家作主的民主权利。四是抓住督促整改，推进了一批热点、难点问题的解决。每次工作评议，经过调查了解，都会揭示出一批问题；同时，人大代表通过联系选民，也会提出一定量的建议、批评和意见，在人大及其常委会督促下，经过被评议部门和单位的逐项整改，推动了一批问题的解决。

㈡开展人大工作评议存在的问题

虽然各地人大在履行监督职过程中，积极探索和总结了工作评议的方式，取得了较好的实效，但由于相关法律规定缺乏、认识不同、做法不一，还存在一些几乎是共性的问题。这些问题的，不仅弱化了人大工作评议的成效，而且影响了地方国家权力机关监督权的实施，更为重要的是影响了地方国家权力机关在社会中的的形象。具体地讲，主要表现为“四个不”。

⒈工作程序不规范。由于人大工作评议是地方人大自行探索的一种监督方式，各地在具体实施中存在诸多的不同。一是环节不同。有的地方经过选定部门、安排准备、组织动员、开展调研、征求意见、会议评议、民主测评、反馈意见、督促整改等9个环节，而有的地方只有确定部门、事前调研、会议评议、反馈情况等4个步骤。二是用时不同。有的长达数月，有的在一个月左右。三是评议的内容标准不同。有的涉及面较宽泛，有的范围过窄，还有的以会议提问代替。其他还有诸如评议对象和主体的确定、评议体系设定、评议意见督办方式等方面，都不尽相同。这些不同之处的存在，体现了评议工作的不规范，也就导致了各地效果不同的局面出现。

⒉准备工作不充分。这主要表现为两个方面：一是评议对象的确定不细致。在做法上，有的地方由人大常委会确定，有的由主任会议确定，也有的在征求代表意见的基础上确定。在范围上，有的地方摆平衡，一届之内将“一府两院”所有部门和单位全部列为评议对象，一年要评议多个部门和单位，重点不突出，疲于应付；有的任意选择几个部门和单位，随意性较大，评议工作的影响不大。二是工作调研不深入。有的地方由人大常委会相关工作机构承担调研任务，有的虽组建了调研组，但只采用听取汇报、查看资料、走访座谈等常规方法。存在调研的广度、深度和实在度不够的问题，没有重视代表和群众的作用，征求意见的社会面不宽；没有重视运用网络等手段，方法单一。

⒊问题导向不明晰。有的地方开展评议工作的程式化色彩较浓，注重走过场，没有把督促“一府两院”解决工作中存在的突出问题作为重点，形式大于内容；有的在评议中，肯定成绩时浓墨重彩，指出问题时点到为止，整改督查时走马观花，缺少应有的问题导向；更为现实的问题是，由于人大监督的工作涉及面较广，常委会组成人员的知识结构又不可能样样俱备，评议中对一些问题的揭示有的难以切中要害，存在隔靴搔痒之感；有的担当不够，对发现的违法违纪问题，不敢过问，不敢追究，不敢碰硬。从而导致评议会议平淡无奇，达不到评议工作、改进工作的目的。

⒋整改督查不得力。跟踪督查、整改问题是彰显评议工作实效的制度保障。但有些地方的评议工作，由于缺乏跟踪督查机制，缺乏整改落实的评价机制，往往是会议一评了之，评议意见一转了之，整改情况一听了之。导致“工作已经评了，问题还是问题”尴尬局面的出现，让评议效果大打折扣。

㈢对深化人大工作评议的建议

人大工作评议，同其他许多工作一样，都有准备、实施和整改的过程，要进一步完善和深化这项工作，笔者认为，必须以与时俱进的理念，认真践行党的群众路线；必须坚持问题导向，不断改进和提高，才能确保其生命力，并不断取得实效。要搞好人大工作评议，应当做到“五让、五确保”。

⒈让人大工作评议取得合法名分，确保规范运行。目前，江苏省委和省人大常委会已从政策和法规层面，对县乡两级人大开展工作评议作出了制度安排。党的十八届四中全会又赋予了设区的市地方立法权，建议各地人大抓紧制定面向本地的地方性法规，适时出台地方人大对“一府两院”开展工作评议的条例或办法，进一步明确人大工作评议的主体、对象、原则、内容、程序、步骤和要求，使人大工作评议既依法有据，又规范有序，促进制度建设的规范化、科学化。同时，县级人大常委会和乡镇人大要在不断总结新经验、探索新模式的基础上，细化工作评议方法，深入推动工作评议持续健康发展。

⒉让评议工作准备更加充分合理，确保安排周密。人大工作评议涉及面广，工作量大，程序性强。在人大工作评议前期准备阶段，地方各级人大常委会需要做好充分而又合理的工作。一要统筹制定计划。地方人大及其常委会应统筹计划，精心安排，拟定好开展人大工作评议的安排意见和实施方案，明确评议工作的指导思想、评议工作内容涉及的单位、工作程序、方法和要求等，并通过多种渠道向社会公布，抓好宣传发动，为开展工作评议开好头。二要合理选定对象。根据相关法律规定，人大及其常委会的监督范围包含了“一府两院”及其所属部门（含垂直双管部门）的工作。但需要注意的是，人大对有关工作的监督，并不只有工作评议一种方式。因此，人大在开展工作评议时，一方面，要克服面面俱到、摆平衡的想法，否则就难以合理确定评议对象。另一方面，要以评议的工作确定被评议部门。因为，实行大部门制行政体制改革后，某个方面的工作有时由多个部门承担。基于以上两个方面的考虑，在确定评议对象时，需要突出重点，合理确定被评议部门。鉴于“一府两院”每年都在人代会上向大会报告全面工作，接受审议，可不再安排对其进行工作评议。一届以内只能按发展所需、民之所盼，有重点、按年度、分批次地筹划需要评议的工作，并以工作确定评议对象。既要考虑工作的平衡性和评议的普遍性，把“一府两院”及其所属部门作为评议的对象和范围；又要突出工作重点，有所侧重，加大对重点工作和执法单位的工作评议，不断增强工作评议的针对性和实效性，提升工作评议的质量和水平。三要设定严密程序。从工作实践和需要看，地方人大开展工作评议，一般要经过制订计划、确定对象、宣传发动、自评自查、视察调研、形成意见、听取报告、会议评议、票决测评、公布结果、跟踪整改等多个步骤和环节。这些程序需要在评议工作开始前，依据实事求是和依法办事的原则，事先设定好。同时，将此作为开展工作评议的统一规范程序，切不可因关系亲疏、工作轻重等因素，随意增减。在实际操作中，要严格按照设定的程序，一环套一环节地进行，决不能操之过急，不讲程序，随意简化工作步骤，消极应付，不求实效。四要广泛调查研究。在工作调研中，既要突出围绕中心、服务大局、依法行政、公正司法这些重点，深入基层、深入群众、深入实际，全面了解掌握有关情况，又要有所侧重，聚焦民生，体察民情、倾听民声、了解民意、集中民智。在坚持走访座谈、明查暗访、察看现场等方式的同时，积极探索运用现代信息手段、开展问卷调查、民意测评等现代手段，尽可能多地征集群众的建议、意见，力求对评议的工作进行全面了解和把握。在此基础上，形成客观全面的调研报告，为开展工作评议提供可靠、翔实的客观依据。五要及时反馈意见。对广泛征求和收集到的意见，经分析、汇总后，及时向被评议部门和单位反馈，并要求在其工作报告中作出回应；特别是对代表和群众反映强烈的典型案例，要进一步调查核实，深入解剖分析，查找问题症结。

⒊让工作评议形式注重多方结合，确保活动效果。一要注重评议力量的结合。首先，要注意上下级代表的联动。人大工作评议的主体主要是人大代表和常委会组成人员，这一点在各地的实践中已基本形成共识。但在是依靠同级人大代表还是多级人大代表问题上，仍有分歧。笔者认为，采用上下联动的方式，即动员和组织多级代表共同参与工作评议，影响大、威力强、效果好。因为这样，有利于集中反馈民意，有利于找准评议重点，也有利于形成一定的声势，促进评议对象整体提高工作水平。在这一点上，江苏省人大常委会的有关法规有这方面的规定，扬州市人大常委会前几年以这种方式，开展人大工作评议取得的成效也可证明。其次，要征求相关部门的意见。各地的纪检、监察、组织、人事、信访等部门和单位，对被评议部门和单位的工作，也有一定的掌握，评议工作中也要征求和听取诸如这些部门和单位的意见和建议。二要注重评议方式的结合。目前，对人大工作评议的做法，各地不尽一致。有人民代表大会的评议，有人大常委会的评议，有组织代表参加的评议，还有述职评议，等等。笔者认为，以会议进行的评议，即结合人民代表大会会议和地方各级人大常委会会议进行评议，比较适宜。因为，人大工作评议作为一种监督形式，需要有行使监督权的机关来实施，而代表行使监督权需要依法、集体行使才有法定权威，作为每一个个体的人大代表，是无权行使监督权的。江苏省委今年的26号文件明确，乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次，这为乡镇人大结合大会开展工作评议提供了更大空间。对于县级以上人大来说，评议工作是人民代表大会闭会期间的监督方式，闭会期间行使职权的机关是人大常委会，所以，县级以上人大开展工作评议，只有结合常委会会议进行，才能解决法律效力问题。同时，人大工作评议还要注意与视察、询问、执法检查、听取和审议专项工作报告等方式结合，互用成果，互增效果。

⒋让工作评议会议体现公开透明，确保客观公正。一是扩大参与评议的人员范围。召开工作评议会议时，除了本级人大代表和常委会组成人员外，可邀请“一府两院”其他部门负责人、一定数量的各级人大代表、了解和掌握被评议部门工作情况的相关方面负责人等列席会议，并分组发表意见；同时还可通过在网络媒体发布公告，征集公民旁听评议会议，让更多的普通公众走入权力机关，了解人大评议监督的过程，畅通民意渠道，充分发挥群众对评议双方的双向监督和双向促进作用。二是有效组织评议会议。会议评议是面对面评议，要通过过细组织、精心准备、有效对接，让人大代表、常委会组成人员和列席人员，在发表意见时，紧扣主题，直奔中心，用语简明扼要，讲成绩要实，讲问题要准，做到言之有物、言之有据，确保会议质效。在评议中，也可引入询问方式，让评议对象就有关情况一一解答，增强工作评议监督的刚性。三是抓好票决测评。测评票栏目的设置不宜简单化、程式化，而应根据被评单位的具体工作，设置不同的栏目，力求内容设置科学合理。测评结果不仅要当场公布，还要借助一定渠道对外公开，真正实现工作评价客观公正，评议过程公开透明。

    ⒌让评议意见督办得到有效强化，确保整改落实。人大工作评议的落脚点在于促进存在问题的解决。一是及时交办评议意见，督促被评议单位制定整改方案。会议评议结束后，地方人大常委会和乡级人大应根据评议大会上形成共识的评议意见，进行汇总整理，评议意见既要有文字表述，又要列出问题清单，以正式文件的形式向被评议单位反馈、交办，同时分送有关领导机关和单位（含驻县乡的双管单位上级主管部门）。同时要求被评议单位根据评议意见，制定切实可行的整改方案，并根据解决问题的难易程度，设定不同整改期限，整改一件上报一件。二是明确跟踪督办责任，力求整改到位。评议意见交办后，人大工作评议主体应当及时跟进，组织相关人员对被评单位的整改情况进行对口监督、动态监督和全程监督，经常性地对被评单位落实评议意见情况进行检查。适时报请县以上地方人大常委会主任（乡级人大主席团）会议进行专题研究，提请常委会（乡级人代会）会议集中听取被评单位的整改情况汇报，根据整改情况，必要时作出进一步整改的决议，以增强评议监督的效果。三是坚持问题导向，加强督促整改的力度。对评议意见中涉及到的个别重大具体问题，要明确整改时限，紧盯不放，并严格坚持“五个不放过”：做到问题没有彻底查清不放过，对评议意见没有落实整改措施的不放过，问题整改不到位的不放过，违法违纪人咒不处理不放过，整改表决不通过的不放过。对个别敷衍应付的，人大常委会要敢于和善于动真碰硬，依法运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性方式，作出相应处置，确保重点评议意见尽快落实，确保事关发展、事关民生的问题尽快得到解决，确保人大工作评议的效果。

三、对“开展人大工作评议应注意的问题”的认识与思考

在工作实践中，应当注意以下几个问题：

一要尊重代表权利，广泛听取代表意见。代表是评议活动的主体之一，县、镇人大代表来自工作、生产第一线，生活在群众之中，对各方面情况比较了解，感受也最深。因此，在评议活动中，应充分尊重代表的民主权利，广泛听取代表意见。为了提高评议意见的质量，可以通过培训评议工作骨干，提高代表的法律法规水平，组织代表参加调查和联系选民活动，收集各方面的意见和反映，使代表在评议前有充分准备，以提高评议质量。

二要广泛宣传发动，细致做好思想工作。评议工作是一项面对面的实质性监督，必然触及到被评议单位和个人的一些问题。因此，在整个评议活动过程中，自始至终都要把宣传教育和思想工作放在重要位置。评议正式开始前，要运用各种形式，广泛宣传评议的指导思想、目的和意义。评议的各个阶段，要有针对性地做好代表本人和被评议单位及有关人员的思想工作。只有做细做实各方面的思想工作，才能让人大评议工作得到党委和有关部门的支持，才能取得被评议单位和个人的欢迎，才能动员人大代表以主人翁的姿态广泛参与，从而保证评议活动的顺利进行。

三要讲求实事求是，坚持依法办事原则。要按照职权确定评议的范围和内容。对评议中揭示的问题，属于哪个单位的归哪个单位处理，或者转请其上级主管部门处理。评议过程中，要坚持实事求是。一是了解真实情况，把问题搞准，做到以事实为依据，以法律为准绳。二是进行客观公正的评价，对被评议的单位既摆成绩，又提问题；对被评议单位的相关人员，要按照干部管理权限和法定程序处理。对严重违法违纪的人和事，应转交司法机关或纪检监察机关处理。

四要突出工作重点，抓好问题整改落实。被评议单位能否搞好整改，有效地推进工作，是搞好人大评议活动的关键。对被评议单位的整改情况，要有分工、有重点、按序时地进行跟踪督促检查和推动落实。可以采取“四查四看”的办法：一查整改方案是否制定，看整改进度如何；二查重点整改问题的整改情况，看整改措施是否已经落实；三查代表提出的建议、批评和意见的办理情况，看有无答复代表；四查评议中涉及的人和事有没有研究处理，看单位和个人的工作有什么新的起色。以此提高评议的效果。

                             (县人大人代委  吉咸斌)